近年来，内蒙古自治区呼和浩特市检察机关贯彻落实最高人民检察院部署，因地制宜积极稳妥开展文物保护领域公益诉讼“等”外探索，办理了一批文物保护公益诉讼案件，取得了良好成效。为进一步提升检察机关参与文物保护的能力和水平，助力文物保护综合治理，本文着重分析当前文物保护领域检察公益诉讼中存在的难题，并提出相应对策。

　　

　　检察机关在履职中发现的文物保护问题

　　

　　一是文物保护领域公益诉讼法律体系有待健全。现行法律规范中，检察机关就文物保护提起公益诉讼的立法体系还不完善，检察监督还存在短板。对于文物保护无论是民事诉讼法、行政诉讼法还是文物保护法，均未对文物保护公益诉讼作出明确规定。实践中，面对文物保护和文化遗产遭受破坏时，检察机关更多“借道”生态环境和自然资源、国有财产等其他公益诉讼来开展监督工作。尽管上述思路不失为文物保护行政公益诉讼缺位时的替代性选择，但是文物保护作为一项系统性工程，应当统筹好文物本体保护与周边环境保护。“借道”保护仅能够保护不可移动文物，无法将可移动文物、非物质文化遗产纳入其中，难以实现对文物的全方位保护。

　　

　　二是文物保护对象分散。案件线索发现难是文物保护检察公益诉讼案件办理中常见的问题。文物保护单位点位分散，检察机关较难发现公益损害线索。文物保护对象广泛，主要分为可移动文物和不可移动文物，实践中行政机关对于不可移动文物监管不到位问题关注较多，对于可移动文物和非物质文化遗产的损害问题关注较少。大多数检察机关与文物保护主管部门尚未建立数据连接系统，线索来源主要依靠刑事检察部门内部移送、文物保护专项监督行动的主动摸排等等，案件线索来源有限且绝大部分线索集中在既成的损害，对即将发生或可能发生的损害不能及时发现，无法实现对文物的有效保护。

　　

　　三是文物保护“九龙治水”现象突出。第一，文物保护职责涉及诸多行政部门，不同行政机关的管辖范围存在交叉与重叠。第二，文物保护主管部门相对处于弱势地位，尤其是基层文物保护部门，面临着“钱”“权”“人”不足的窘境，对于文物保护修缮也需要经过逐级审批等流程。当前，随着机构改革，基层文物保护主管部门主要确定为文体广电和旅游局，基层行政执法权被收归市级文化市场综合执法机构行使，权责主体不一致，加大了文物保护的难度。

　　

　　四是文物保护主管部门是否依法履职认定标准模糊。根据2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》，检察机关提起行政公益诉讼需同时满足三个要件：其一，行政公益诉讼诉前检察建议的回复期届满；其二，文物保护主管部门尚未依法履行职责；其三，国家利益或社会公共利益处于受侵害状态。对于行政机关履职认定的标准，因现行法律法规中未有明确的规定，文物保护主管部门依法履职的判断标准模糊。

　　

　　文物保护行政公益诉讼的完善之策

　　

　　一是完善法律法规体系，推动公益诉讼立法。公益诉讼是跨越公法与私法领域、调整不同国家权力关系、调动相关部门、各方合力的重大制度创新，是以诉讼手段保护公益的特殊司法机制，需要由法律明确规定。可以通过单独立法的形式，改变条文过于分散，缺乏完整体系性的现状，以满足检察公益诉讼发展的现实需要。此外，还可以推动完善地方性法规和规章制度。例如，内蒙古自治区人大常委会已通过地方性法规将文物、文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围，为全区检察机关开展文物保护提供了规范支撑。建议地方各级检察机关就办案中发现的文物保护问题，向地方党委和人大做专题报告，并就地方法规和规章制度的进一步完善提出意见和建议，对不同种类、不同区域的文物分类施策，制定针对性的保护、修缮和风险预警方案，为加强文物保护提供法规和政策依据。

　　

　　二是推动践行“预防性保护”理念，“治已病”与“防未病”双管齐下。环境保护法第39条首次在环境保护领域引入预防性保护理念，文物保护领域也可引入预防性保护理念，建立损害型行政公益诉讼与预防型行政公益诉讼，构造“治已病”与“防未病”双管齐下的模式。第一，构建大数据平台，建立文物保护预防警示信息联动机制。检察机关可通过与文物保护主管部门构建数据平台，进行文物信息共享、数据分析，实现辖区内文物数据全覆盖，及时知悉文物保护状况。同时，与文体广电和旅游局、生态环境局等文物保护相关职能部门建立协作机制，加强沟通协调，及时发现文物保护公益诉讼线索。第二，建立“公益诉讼+专业人士+网格化”工作模式，提升公众对文物的保护意识。文物作为特殊的公益保护对象，其价值评估、损害风险和损害认定都具极强的专业性，检察机关可以特聘检察官助理、邀请专业人员参与文物风险评估和修复标准认定。还可以聘请社区网格员作为文物保护检察公益诉讼联络员，有效拓宽文物保护公益诉讼案件线索来源。同时，加强宣传，提升公众参与度，使文物保护理念深入人心。第三，建立诉讼停止执行制度，预防损害继续扩大。基于文物损害不可逆的特性，检察机关可借鉴民事诉讼法关于保全制度的规定，在诉前程序阶段向行政机关制发检察建议的同时，根据文物损害处于风险扩大状态，申请法院裁定停止行政行为的执行，而不适用一般行政诉讼“诉讼不停止执行”原则。

　　

　　三是推动多主体协同治理。针对文物保护责任主体众多、权责不明等问题，检察机关应充分发挥桥梁纽带作用，协同行政机关，通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证及联席会议等形式，推进文物公益损害问题系统解决。

　　

　　四是推动实现文物全面综合司法保护，公益诉讼与知识产权融合履职。由于非物质文化遗产具有依附性，表现形式更多的是无形的，检察机关可以通过开展座谈培训、提供法治保障、制发检察建议等方式，实现对非物质文化遗产以及其蕴含的历史、艺术、科学价值的深层次保护。如，探索推进文物保护领域知识产权检察综合履职。充分发挥刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察在知识产权保护领域一体化履职优势，通过健全内部案件线索移送机制、加强外部沟通协作机制、特邀检察官助理等多种措施，实现一案多查，能动行使知识产权刑事追诉、知识产权民事诉讼监督，构建文物保护领域知识产权大保护格局。

　　

原文链接：http://www.nm.jcy.gov.cn/sfba/gyss/202312/t20231228_6137391.shtml
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